以能源法為基，以規(guī)劃為總領，以市場為導向，推動油氣基礎設施高質量發(fā)展 ——《石油天然氣基礎設施規(guī)劃建設與運營管理辦法》解讀 2025年10月30日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《石油天然氣基礎設施規(guī)劃建設與運營管理辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第35號,簡稱《管理辦法》），是繼2014版《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》的進一步修訂與完善，是適應市場化改革的時代需要，也是《中華人民共和國能源法》在油氣領域的細化和落實。
與2014版相比，新版《管理辦法》有以下變化和特點：
一、范圍界定進一步清晰 《管理辦法》范圍界定進一步明確。如不允許省內分段核準干線管道，并對干線管網的認定進一步明確，即“輸送天然氣的管道設計最高工作壓力大于4兆帕，輸送原油或成品油的管道設計最高壓力大于等于6.4兆帕，并滿足以下四者之一：國家核準的跨省/跨境管道及聯通工程；省間實質形成跨境/跨省整體運營；與上述2類管道物理連接且具備開口分銷的儲氣庫、LNG接收站外輸管道；其他納入干線管網統一調度，以及與氣源點或上述前三類管網物理連接，執(zhí)行統一定價的管道”，同時清晰劃分除外范圍，即煉化企業(yè)、儲氣庫、LNG儲氣設施、天然氣處理廠等不與干線管網物理連接，或雖與干線管網物理連通但沿線無分銷功能的短途管道。這種詳細界定，為“X+1+X”市場體系下的油氣資源統籌調配與基礎設施協同運營提供了可操作的制度支撐，既強化了主干網絡的統一調度與監(jiān)管，又避免了管理邊界模糊帶來的執(zhí)行困擾，為市場化運營提供了清晰規(guī)則基礎。
二、責任義務進一步明確 2014年辦法確立的儲氣責任模式，為初期天然氣儲備體系建設提供了制度框架。結合近年市場發(fā)展實踐，2025年《管理辦法》依據《能源法》關于能源儲備的系統性規(guī)定，優(yōu)化重構儲氣責任體系，伴隨儲氣資產的部分劃轉，將原屬于上游供氣企業(yè)供氣量10%的儲氣責任，拆分為供氣企業(yè)、國家管網集團各履行一半，即供氣企業(yè)、國家管網集團、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)儲氣義務調整至年供氣量5%，同時將地方政府應急儲備天數延長至5天，形成“企業(yè)市場化運作+政府應急兜底”的協同機制；并創(chuàng)新履約方式，允許企業(yè)通過購買市場化儲氣服務替代自建。
三、市場參與進一步開放 《管理辦法》進一步強化“運銷分離”底線，要求干線管網運營與上下游競爭性業(yè)務徹底切割，這是對《能源法》第四十條“國家鼓勵、引導各類經營主體依法投資能源開發(fā)利用、能源基礎設施建設等，促進能源市場發(fā)展”精神的具體落實?！豆芾磙k法》強調，支持各類社會資本特別是民間資本按照市場化原則參股石油天然氣管道項目，鼓勵符合資質、融資、信用等條件的社會資本特別是民間資本參與石油天然氣儲備庫、液化天然氣接收站等基礎設施建設，進一步推動提升民營企業(yè)參與我國油氣基礎設施的力度和廣度。
四、規(guī)劃統籌進一步完善 2014年辦法確立的規(guī)劃協調原則，為早期油氣基礎設施布局奠定了基礎。隨著行業(yè)規(guī)模化發(fā)展，2025年《管理辦法》進一步以《能源法》的規(guī)劃管理規(guī)定為核心，構建“國家統籌”的規(guī)劃體系。一是文件范圍從天然氣進一步拓展到石油；二是《管理辦法》明確要求省級規(guī)劃編制需與國家能源規(guī)劃、國土空間規(guī)劃深度對接，對跨境、跨省管道項目，明確要求納入國家規(guī)劃后實施，禁止地方自行分段審批。
五、監(jiān)管機制進一步細化 隨著油氣體制改革深入，市場對監(jiān)管規(guī)范化的需求持續(xù)提升?！豆芾磙k法》新增了監(jiān)管機制，細化石油天然氣基礎設施建設、使用，管道保護等工作的監(jiān)督部門，推進建立健全油氣管網設施公平開放的監(jiān)管工作機制，加強建設與運營數據管理和利用，完善爭議協調解決處理路徑，加強保密管理、做好信用記錄，與《能源法》中對能源基礎設施運營的規(guī)范要求形成執(zhí)法閉環(huán)，實現監(jiān)管體制的法制化升級，既落實了《能源法》對自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的要求，又為“管住中間”提供了法治化保障，與同期升格為部門規(guī)章的《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法》形成合力，鞏固了油氣管網市場化改革成果。
六、創(chuàng)新導向進一步升級 《管理辦法》增設技術創(chuàng)新與標準建設條款，鼓勵油氣基礎設施領域“基礎性、關鍵性、前沿性重大技術、裝備及新材料的研究、開發(fā)、示范、推廣應用和產業(yè)化發(fā)展”，支持數字化、智能化技術應用，并要求建立適配綠色低碳轉型的行業(yè)標準體系。當前管道輸氫、氨醇輸送等新業(yè)態(tài)加速興起，數字化升級成為提升管網效率的關鍵抓手，《管理辦法》的相關規(guī)定為上述創(chuàng)新實踐提供了政策依據與制度空間。通過技術創(chuàng)新賦能，油氣基礎設施正逐步形成“新質生產力”，推動“全國一張網”向“智能一張網”升級，踐行了《能源法》推動能源產業(yè)高質量發(fā)展的目標。 （作者：中咨公司石化輕紡業(yè)務部主任陳梅濤、油氣處處長張繼龍 ）
與2014版相比，新版《管理辦法》有以下變化和特點：
一、范圍界定進一步清晰 《管理辦法》范圍界定進一步明確。如不允許省內分段核準干線管道，并對干線管網的認定進一步明確，即“輸送天然氣的管道設計最高工作壓力大于4兆帕，輸送原油或成品油的管道設計最高壓力大于等于6.4兆帕，并滿足以下四者之一：國家核準的跨省/跨境管道及聯通工程；省間實質形成跨境/跨省整體運營；與上述2類管道物理連接且具備開口分銷的儲氣庫、LNG接收站外輸管道；其他納入干線管網統一調度，以及與氣源點或上述前三類管網物理連接，執(zhí)行統一定價的管道”，同時清晰劃分除外范圍，即煉化企業(yè)、儲氣庫、LNG儲氣設施、天然氣處理廠等不與干線管網物理連接，或雖與干線管網物理連通但沿線無分銷功能的短途管道。這種詳細界定，為“X+1+X”市場體系下的油氣資源統籌調配與基礎設施協同運營提供了可操作的制度支撐，既強化了主干網絡的統一調度與監(jiān)管，又避免了管理邊界模糊帶來的執(zhí)行困擾，為市場化運營提供了清晰規(guī)則基礎。
二、責任義務進一步明確 2014年辦法確立的儲氣責任模式，為初期天然氣儲備體系建設提供了制度框架。結合近年市場發(fā)展實踐，2025年《管理辦法》依據《能源法》關于能源儲備的系統性規(guī)定，優(yōu)化重構儲氣責任體系，伴隨儲氣資產的部分劃轉，將原屬于上游供氣企業(yè)供氣量10%的儲氣責任，拆分為供氣企業(yè)、國家管網集團各履行一半，即供氣企業(yè)、國家管網集團、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)儲氣義務調整至年供氣量5%，同時將地方政府應急儲備天數延長至5天，形成“企業(yè)市場化運作+政府應急兜底”的協同機制；并創(chuàng)新履約方式，允許企業(yè)通過購買市場化儲氣服務替代自建。
三、市場參與進一步開放 《管理辦法》進一步強化“運銷分離”底線，要求干線管網運營與上下游競爭性業(yè)務徹底切割，這是對《能源法》第四十條“國家鼓勵、引導各類經營主體依法投資能源開發(fā)利用、能源基礎設施建設等，促進能源市場發(fā)展”精神的具體落實?！豆芾磙k法》強調，支持各類社會資本特別是民間資本按照市場化原則參股石油天然氣管道項目，鼓勵符合資質、融資、信用等條件的社會資本特別是民間資本參與石油天然氣儲備庫、液化天然氣接收站等基礎設施建設，進一步推動提升民營企業(yè)參與我國油氣基礎設施的力度和廣度。
四、規(guī)劃統籌進一步完善 2014年辦法確立的規(guī)劃協調原則，為早期油氣基礎設施布局奠定了基礎。隨著行業(yè)規(guī)模化發(fā)展，2025年《管理辦法》進一步以《能源法》的規(guī)劃管理規(guī)定為核心，構建“國家統籌”的規(guī)劃體系。一是文件范圍從天然氣進一步拓展到石油；二是《管理辦法》明確要求省級規(guī)劃編制需與國家能源規(guī)劃、國土空間規(guī)劃深度對接，對跨境、跨省管道項目，明確要求納入國家規(guī)劃后實施，禁止地方自行分段審批。
五、監(jiān)管機制進一步細化 隨著油氣體制改革深入，市場對監(jiān)管規(guī)范化的需求持續(xù)提升?！豆芾磙k法》新增了監(jiān)管機制，細化石油天然氣基礎設施建設、使用，管道保護等工作的監(jiān)督部門，推進建立健全油氣管網設施公平開放的監(jiān)管工作機制，加強建設與運營數據管理和利用，完善爭議協調解決處理路徑，加強保密管理、做好信用記錄，與《能源法》中對能源基礎設施運營的規(guī)范要求形成執(zhí)法閉環(huán)，實現監(jiān)管體制的法制化升級，既落實了《能源法》對自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的要求，又為“管住中間”提供了法治化保障，與同期升格為部門規(guī)章的《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法》形成合力，鞏固了油氣管網市場化改革成果。
六、創(chuàng)新導向進一步升級 《管理辦法》增設技術創(chuàng)新與標準建設條款，鼓勵油氣基礎設施領域“基礎性、關鍵性、前沿性重大技術、裝備及新材料的研究、開發(fā)、示范、推廣應用和產業(yè)化發(fā)展”，支持數字化、智能化技術應用，并要求建立適配綠色低碳轉型的行業(yè)標準體系。當前管道輸氫、氨醇輸送等新業(yè)態(tài)加速興起，數字化升級成為提升管網效率的關鍵抓手，《管理辦法》的相關規(guī)定為上述創(chuàng)新實踐提供了政策依據與制度空間。通過技術創(chuàng)新賦能，油氣基礎設施正逐步形成“新質生產力”，推動“全國一張網”向“智能一張網”升級，踐行了《能源法》推動能源產業(yè)高質量發(fā)展的目標。 （作者：中咨公司石化輕紡業(yè)務部主任陳梅濤、油氣處處長張繼龍 ）
