一、《意見(jiàn)》的出臺(tái)背景
天然氣管道運(yùn)輸行業(yè)，因其高度壟斷特征，是近年來(lái)國(guó)家油氣體制改革“放開(kāi)兩頭、管住中間”的主要著力點(diǎn)。管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制上推行“全國(guó)一張網(wǎng)”，國(guó)家干線管網(wǎng)管輸運(yùn)營(yíng)成本和價(jià)格按《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法》《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》進(jìn)行核定，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）價(jià)格主管部門(mén)均參照上述兩個(gè)國(guó)家文件出臺(tái)了相應(yīng)的省級(jí)管網(wǎng)管輸成本和價(jià)格管理辦法。
由于各省實(shí)際情況不同，不同省份間的管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)成本和價(jià)格核定方法存在一定差異。同時(shí)，在“全國(guó)一張網(wǎng)”推進(jìn)過(guò)程中，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)、各地方管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的關(guān)注點(diǎn)及利益訴求不同，一定程度上影響了“全國(guó)一張網(wǎng)”推進(jìn)效果?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，意在通過(guò)“價(jià)格指揮棒”進(jìn)一步強(qiáng)化管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的公益屬性，引導(dǎo)“全國(guó)一張網(wǎng)”的加快形成。
二、《意見(jiàn)》的核心內(nèi)容及要點(diǎn)
本次出臺(tái)《意見(jiàn)》的核心內(nèi)容及要點(diǎn)主要有以下8個(gè)方面：
1、省內(nèi)各級(jí)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)制定，原則上不再下放定價(jià)權(quán)限。
從氣源流向梯度上看，通常情況下，天然氣輸送由國(guó)家主干管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)、城燃配氣管網(wǎng)三級(jí)管輸共同完成，其中省級(jí)管網(wǎng)并無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、明確定義。《意見(jiàn)》中“省內(nèi)各級(jí)天然氣管道”意指除國(guó)家主干管網(wǎng)、城燃配氣管網(wǎng)以外的中間省級(jí)管網(wǎng)環(huán)節(jié)。行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀中，部分省份的個(gè)別省級(jí)管網(wǎng)起始點(diǎn)并未跨越本地縣區(qū)，部分省份將其價(jià)格核定權(quán)限下放至市或縣級(jí)政府主管部門(mén)。《意見(jiàn)》原則上統(tǒng)一了管輸價(jià)格核定的主管部門(mén)層級(jí)，可避免不同層級(jí)政府部門(mén)因?qū)π袠I(yè)理解不同造成的管輸價(jià)格核定標(biāo)準(zhǔn)差異。
2、管輸價(jià)格模式由“一線一價(jià)”“一企一價(jià)”向分區(qū)定價(jià)或全省統(tǒng)一價(jià)格過(guò)渡，過(guò)渡期可制定“標(biāo)桿價(jià)格”。
《意見(jiàn)》準(zhǔn)確傳遞了省級(jí)管網(wǎng)價(jià)格改革的方向，即向“分區(qū)定價(jià)”或“全省統(tǒng)一價(jià)格”過(guò)渡。在管網(wǎng)運(yùn)輸改革方向上，管輸環(huán)節(jié)“全省統(tǒng)一價(jià)格”已成為大部分省份的改革發(fā)展目標(biāo)，但以國(guó)家級(jí)文件形式正式明確尚屬首次。筆者認(rèn)為，“分區(qū)定價(jià)”仍為過(guò)渡價(jià)格模式，在省內(nèi)不同區(qū)域管網(wǎng)已實(shí)現(xiàn)物理連通情況下，“全省統(tǒng)一價(jià)格”為最終改革目標(biāo)。
《意見(jiàn)》創(chuàng)新性提出“標(biāo)桿價(jià)格”的過(guò)渡方式，“標(biāo)桿價(jià)格”可根據(jù)省內(nèi)管道經(jīng)營(yíng)企業(yè)平均價(jià)格水平確定，也可參照成本管理較好的管道經(jīng)營(yíng)企業(yè)價(jià)格水平確定。此舉將為政府價(jià)格主管部門(mén)在核定管輸價(jià)格中提供有效參考，是解決管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)價(jià)格核定異議的有效方法依據(jù)。
3、新建管道管輸價(jià)格原則上參照標(biāo)桿價(jià)格、所在價(jià)區(qū)或全省統(tǒng)一價(jià)格執(zhí)行。項(xiàng)目核準(zhǔn)文件中應(yīng)明確項(xiàng)目投產(chǎn)后執(zhí)行的管道運(yùn)輸價(jià)格政策。
以往，新建項(xiàng)目的核準(zhǔn)文件中并不明確價(jià)格模式，新建管道投產(chǎn)后的初始管輸價(jià)格，通常參照項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中測(cè)算結(jié)果執(zhí)行，即結(jié)合項(xiàng)目管輸預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目準(zhǔn)許收益率測(cè)定的理想管輸價(jià)格。《意見(jiàn)》對(duì)新建項(xiàng)目管輸價(jià)格確定方式的調(diào)整，改變了傳統(tǒng)的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)模型，各管網(wǎng)投資企業(yè)在項(xiàng)目可行性研究階段需進(jìn)一步提高市場(chǎng)規(guī)模的判斷能力和準(zhǔn)確度，同時(shí)調(diào)整其項(xiàng)目投資策略和投資節(jié)奏，抑制部分經(jīng)濟(jì)效益較差項(xiàng)目的盲目投資，將對(duì)“十五五”期間各省份管網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃產(chǎn)生一定影響。
4、準(zhǔn)許收益率結(jié)合管道建設(shè)需要、用戶承受能力等因素確定，原則上不高于10年期國(guó)債收益率加4個(gè)百分點(diǎn)。
國(guó)家發(fā)改委于2021年印發(fā)的《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》，針對(duì)國(guó)家干線管網(wǎng)，明確“本辦法出臺(tái)后首次核定價(jià)格，準(zhǔn)許收益率按8%確定，后續(xù)統(tǒng)籌考慮國(guó)家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整”。各省份參照國(guó)家文件制定的省級(jí)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》，同樣明確了固定比例的準(zhǔn)許投資收益率，大多在6%～8%之間。
此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，先在省級(jí)管網(wǎng)定價(jià)層面落實(shí)了“后續(xù)統(tǒng)籌考慮國(guó)家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整”的政策設(shè)計(jì)。筆者相信，在后續(xù)國(guó)家主干管網(wǎng)管輸價(jià)格調(diào)整過(guò)程中，也必將采用此類(lèi)方式確定準(zhǔn)許收益率。準(zhǔn)許收益率由固定比例調(diào)整為參照長(zhǎng)期國(guó)債收益，進(jìn)一步從技術(shù)層面約束了基礎(chǔ)設(shè)施投資的合理回報(bào)，使管網(wǎng)投資收益與國(guó)家發(fā)展預(yù)期緊密相關(guān)，可有效防范壟斷性環(huán)節(jié)的暴利空間。
5、核定管道輸氣量（周轉(zhuǎn)量）應(yīng)設(shè)置最低負(fù)荷率要求，具體水平統(tǒng)籌考慮促進(jìn)提升管道利用效率、企業(yè)實(shí)際運(yùn)輸負(fù)荷、管道運(yùn)行階段等因素確定，原則上不低于50%。
在國(guó)家發(fā)改委2016、2021版《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》中，對(duì)國(guó)家主干管網(wǎng)管輸負(fù)荷率的設(shè)定一直沿用75%的取值界限。部分省級(jí)管網(wǎng)實(shí)際管輸負(fù)荷率遠(yuǎn)低于國(guó)家主干管網(wǎng)，價(jià)格主管部門(mén)在核價(jià)過(guò)程中管輸負(fù)荷率取值上，通常低于75%，一般在50%～75%之間。本次《意見(jiàn)》明確了“核定管輸氣量應(yīng)設(shè)置最低負(fù)荷率”要求，且同時(shí)明確了“不低于50%”的原則，是對(duì)多年來(lái)各省份核價(jià)實(shí)踐的總結(jié)推廣。核定管輸負(fù)荷率的取值與最終核定價(jià)格直接相關(guān)，取值過(guò)程既要考慮管道現(xiàn)實(shí)輸氣量的實(shí)際情況，也要考慮終端用戶市場(chǎng)接受度，更要兼顧管網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。
6、加強(qiáng)管道及配套場(chǎng)站等投資項(xiàng)目審核把關(guān)，嚴(yán)格控制增設(shè)不必要中間環(huán)節(jié)以及經(jīng)濟(jì)性較差、不利于資源有效利用的項(xiàng)目。對(duì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性管網(wǎng)投入、不提供必要管道運(yùn)輸服務(wù)的“背靠背”分輸站，要進(jìn)一步加大力度清理取消。
管網(wǎng)設(shè)施因其高度壟斷特性，在國(guó)家主干管網(wǎng)建設(shè)期間，部分省級(jí)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)為搶占市場(chǎng)，往往緊鄰干線分輸站建設(shè)新的省網(wǎng)分輸站場(chǎng)（“背靠背”分輸站），且要求下游用戶僅能通過(guò)省網(wǎng)分輸站進(jìn)行氣源接駁。從終端用戶角度看，此類(lèi)站場(chǎng)提供了不必要的管輸服務(wù)，直接增加了下游用戶用氣成本。
《意見(jiàn)》明確要求嚴(yán)控此類(lèi)項(xiàng)目上馬，同時(shí)要求加快清理不必要的“背靠背”分輸站，這有利于進(jìn)一步降低部分用戶用氣成本。但同時(shí)也要看到，國(guó)家干線分輸站設(shè)計(jì)預(yù)留的分輸口數(shù)量是有限的，任何干線站場(chǎng)周邊都可能存在多個(gè)潛在用戶，如毫無(wú)規(guī)則、不分大小，只按“先來(lái)后到”的方式審批下游用戶在干線分輸站的接駁，有可能造成省級(jí)管網(wǎng)無(wú)法接駁的尷尬局面，不利于偏遠(yuǎn)地區(qū)用氣發(fā)展。
7、支持具備條件的城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)和大用戶就近接入國(guó)家及省內(nèi)干線、支干線等管道下載天然氣。鼓勵(lì)上游供氣企業(yè)與城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)、大用戶開(kāi)展直購(gòu)直銷(xiāo)。
近年來(lái)，大用戶直供一直是行業(yè)發(fā)展的熱門(mén)爭(zhēng)議話題，如何平衡好直供過(guò)程中中間環(huán)節(jié)企業(yè)的利益受損與終端用戶的效益增長(zhǎng)，如何在效益總量不變情況下進(jìn)行合理的利益分配，如何突破特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律約束，仍然是推動(dòng)直供業(yè)務(wù)發(fā)展的難點(diǎn)與痛點(diǎn)。
《意見(jiàn)》基本延續(xù)了以往的政策表述，仍采用“支持”“鼓勵(lì)”等方式對(duì)待大用戶直供直銷(xiāo)。筆者認(rèn)為，在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，大用戶直供仍需因地制宜、因勢(shì)而行，需以“各方協(xié)商一致”為主基調(diào)，避免造成單一方面的利益極大受損。
8、通過(guò)多條管道接續(xù)供氣的，可結(jié)合實(shí)際需要制定管道運(yùn)輸價(jià)格累加上限。
國(guó)家主干管網(wǎng)因其輻射范圍有限，偏遠(yuǎn)地區(qū)使用管輸天然氣需經(jīng)過(guò)多級(jí)管輸，不同投資主體分段建設(shè)或同一主體分期建設(shè)，必然產(chǎn)生管輸費(fèi)用的累加。部分地區(qū)累加管輸費(fèi)達(dá)到1元/方以上（占?xì)庠磧r(jià)格近30%），嚴(yán)重制約偏遠(yuǎn)地區(qū)用氣?！兑庖?jiàn)》首次提出了管輸費(fèi)累加上限，為各省價(jià)格主管部門(mén)核降管輸費(fèi)用提供了指導(dǎo)依據(jù)。
三、《意見(jiàn)》出臺(tái)的意義
省級(jí)管網(wǎng)作為天然氣行業(yè)的中間環(huán)節(jié)，其壟斷屬性是不變的，為促進(jìn)天然氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，嚴(yán)格審核其運(yùn)營(yíng)成本、控制投資收益，進(jìn)一步強(qiáng)化公益屬性，使其與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同頻共振，仍是現(xiàn)階段政府主導(dǎo)行業(yè)改革的主要抓手?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，規(guī)范、統(tǒng)一了省級(jí)管網(wǎng)定價(jià)政策，指明了“全省統(tǒng)一價(jià)格”的改革方向和要求。并明確要求各省盡快制定完善省內(nèi)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法，明確價(jià)格機(jī)制改革過(guò)渡期和過(guò)渡方式，穩(wěn)妥有序組織實(shí)施。各管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)認(rèn)識(shí)到，天然氣管網(wǎng)作為基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)具備的公益屬性將不斷被強(qiáng)化，“全國(guó)一張網(wǎng)”推進(jìn)過(guò)程中，各省級(jí)管網(wǎng)不應(yīng)存在高溢價(jià)行為。相信《意見(jiàn)》的出臺(tái)將加快“全國(guó)一張網(wǎng)”的形成，讓我們拭目以待！
